동독 귀순자, 탈출자 및 해외이주자 대책
독일의 이주자 문제와 그 대책은 통일을 시점으로 하여 전혀 다른 차원의 성격을 나타낸다. 분단상황 속에서 서독이 취한 이주자 정책은 단일민족이라는 성격이 강하게 표출된 반면 통일 상황 속에서는 단일민족이라는 명분 보다는 보다 현실적인 문제가 전면에 등장하는 모습으로 나타나고 있다. 전자가 이주자들에게 무조건적으로 호의적이었다면 후자는 냉전이 종결되고 통일로 인한 자유로운 서독행으로 독일 내 수요과 이주에 일정한 절차과정을 도입했다.
이러한 정책방향의 전환의 배경에는 두가지 중요한 커다란 상황변화가 놓여있다. 첫번째 상황변화는 지난 89년 이후 전개된 동서독의 혼란상황 속에서 급작스럽게 변화하고 있는 이주자들의 행동변화에서 찾을 수 있다. 50년대부터 꾸준히 이어져온 구동독 귀순자들은 1989년을 기점으로 폭발적으로 증가했다. 지난 1988년까지 연평균 2만명이었던 귀순자(탈출자포함)가 1989년에는 15배가 늘어난 35만명으로 늘기 시작했고 해외이주자의 경우는 소련과 동유럽 국가들이 개방 개혁을 통해 체제전환을 서두르던 1987년을 기점으로 서서히 증가하다가, 소련이 해체된 후부터는 대대적인 증가세로 돌아섰다.
1986년까지 연평균 3, 4만명에 불과하던 해외이주자가 1988년에는 20만명을 넘었고 1989, 90년에는 각각 37만명, 39만명에 달했다. 이런 귀순자들과 해외이주자들의 급격한 증가로 서독의 사회복지는 타격을 입었고 정부의 정책변화를 불러왔다.
두 번째 상황변화는 통일을 이룬 독일경제가 후유증과 문제로 통일 전의 경제적 상황을 회복하지 못해서 이다. 전통적으로 노동력이 부족해 해외인력을 수입해왔던 독일이 늘어나는 실업으로 골머리를 앓게 되었고 정부는 통일 후 동독경제 회복을 위해 엄청난 재정을 투입할 수밖에 없었다.1) 즉 경제침체가 전통적인 귀순자 및 해외이주자 정책의 변화를 주문한 셈이다.
이렇듯 변화된 상황은 해외인력 수입국의 독일의 상황을 급변시켰고 독일의 사회복지는 결정적인 타격을 입었다. 뿐만 아니라 당사자인 동독귀순자나 이주자들도 인색해지는 지원책과 사회적 분위기로 인해 사회 적응에 여러 문제점을 드러내고 있다.2)
본글은 이러한 두가지 상황변화에 대처해가는 독일정부의 정책을 살펴보고 그에 따른 문제점을 검토해 보는 데에 목적이 있으며 이를 바탕으로 현재 중요한 문제로 대두되고 있는 탈북자 문제에 대한 해결책을 모색해보고 나아가서는 남북통일 후 우리사회에서도 필연적으로 대두될 구소련 지역이나 중국으로 부터 한반도로 이주할 한인동포들에 대한 대책을 위한 기초자료를 제공하기로 한다.
1. 개념정의
동․서독이 분단된 이후 독일 민족의 서독행렬은 통일이 되고 이미 5년 이상의 세월이 지났음에도 여전히 지속되고 있다. 따라서 이들 이주자들의 문제는 오랫동안 서독 사회의 주요 테마가 되어오고 있다. 이들 이주자들은 이주 형태와 출신 지역에 따라 다음과 같이 구분된다3) :
표1) 이주자들의 개념 구분
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귀순자 ÜUebersiedler |
탈출자 Zuwanderer
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해외이주자 Aussiedler |
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- 동독정부의 허가를 득하고서독으로 이주한 자들. - 서독정부가 동독정부로 부터 일정한 돈을 지불하고 석방시켜 서독으로 이주한 동독에 억류되어있던 정치범들. (귀순자들은 서독으로 이주함과 동시에 동독국적을 잃게된다) |
동독정부의 허가없이 국경을 넘어 서독으로 탈출한 자.
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독일을 떠나 동구나 구소련지역에 거주하다 동구의 붕괴와 동서독통일로 독일로 이주하는 자 |
특히 「귀순자」와 「탈출자」를 굳이 분류하게 된것은 1961년도에 동독에서 설치한 장벽 때문이다. 왜냐하면 국경에 장벽이 설치되기 전까지는 서독행을 결정하는 것이 그렇게 어려운 일이 아니었으나 베를린을 중심으로 한 국경 지역에 장벽과 철조망이 들어서고 부터는 동독 경찰의 국경 통제가 강화되었고 서독으로 탈출은 목숨을 건 모험이었기 때문이다.
즉 귀순자들은 동독법에 따라 정당한 절차를 따라 서독으로 이주한 자들로 정의하는 반면, 탈출자는 불법으로 국경을 넘은 자들을 의미한다. 물론 서독 여행을 위해 동독정부의 허가를 얻는 것은 대단히 어려웠으며, 국경통제가 강화됨에 따라 동독정부는 철저한 경제적 이해관계 속에서 귀순자들의 서독행을 허가했다. 허가는 서독에 가족이 있는 경우로 극히 제한했고 주로 나이든 노인이나 병든 환자 등 동독경제에 부담이 되는 사람들을 중심으로 이루어졌다. 이런 귀순자의 부류에는 정치범으로 동독에 구금되어 있다 서독 정부의 석방료지불로 풀려난 사람들도 포함된다.4)
이에 비해 탈출자는 동독정부의 허가를 득하지 않은 채 서독으로 탈출한 귀순자를 의미한다. 탈출자는 이미 동서독이 분단된 직후부터 생겨나기 시작해 1961년 베를린장벽이 설치되기 전까지 매년 평균 20만여명에 달했고 장벽 설치 후 10% 수준으로 급격히 감소했다. 귀순자와 탈출자가 동독에서 서독으로 귀순한 사람들인 반면, 해외이주자는 구소련과 동유럽 지역에서 흩어져 살고 있던 독일혈통을 의미한다. 해외이주자는 소련해체, 동유럽 개방에 이어 독일통일이라는 상황이 주어지자 급격히 증가해 통일독일 직후 최대현안이 되었다.
해외이주자의 발생은 유럽역사의 배경 속에서 이해해야 한다. 전통적으로 다양한 민족이 평화스럽게 살던 유럽은 지난 19세기 중반이후 민족국가를 강조하는 새로운 기류과 태동되었고 민족 간 분쟁이 고조되었다. 타민족에 대한 박해와 추방의 역사가 시작되었다. 전통적으로 전 유럽 그리고 소련의 극동지역까지 광범위하게 흩어져 살던 독일계는 이런 민족주의의 가장 큰 희생양이었다. 전쟁을 두 번이나 일으키고 유태인을 대량학살한 독일민족에 대한 보복으로 이해할 수 있다.
1차대전이 끝나고 2차 대전이 발발하기까지 동남 유럽지역에서 무려 88만여명이 삶의 보금자리를 버리고 독일로 귀환했고 2차대전 중인 1939년부터 1945년 사이에 소련과 독일인 이주협정을 체결해 38만9천여명, 루마니아, 불가리아, 크로아티아 등과의 이주협정을 통해 14만5천여명의 독일계 혈통이 독일로 이주했다.5)
특히 1941년 히틀러의 소련침공이 시작되자 소비에트 연방 내 볼가강 지역에 모여살던 35만명의 독일계와 코카서서 지방에서 정착해 살던 독일인이 시베리아와 동아시아 지역으로 강제추방되기도 했다.
표2) 베를린장벽설치 이전까지 탈출자 규모 (1949 - 1961년)
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연도 |
탈출자 |
베를린 경유 탈출자 |
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1949 |
129,245 |
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1950 |
197,788 |
193,277 |
|
1951 |
165,648 |
|
|
1952 |
182,393 |
118,300 |
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1953 |
331,390 |
303,737 |
|
1954 |
184,194 |
104,399 |
|
1955 |
252,870 |
153,693 |
|
1956 |
279,189 |
156,377 |
|
1957 |
261,622 |
129,579 |
|
1958 |
204,092 |
119,552 |
|
1959 |
143,917 |
90,862 |
|
1960 |
199,188 |
125,053 |
|
1961 |
155,402 |
125,053 |
자료출처: ‘내독성보고서’ 1975.
1962년 탈출자는 21,356명, 1963년 42,632명, 1970년 17,519명, 1983년 11,343명 등 1988년까지
연평균 2만명에 달했다.
2. 귀순자 및 이주자 발전추이와 공론화
베를린장벽 설치를 계기로 귀순자의 수는 훨씬 감소했다. 하지만 서독여행을 허가받고 서독을 방문한 후에 동독으로 귀환하지 않는 노인이나 연금수령자는 해마다 10만에서 20만명에 이르렀다. 물론 이런 변칙적 체류는 동독실정법에 따르면 불법이지만, 동독 정부는 의도적으로 이런 노인들을 중심으로 서독 여행을 허가해 주어 이러한 변칙적인 이주를 조장해왔다. 이것은 더이상 직업 생활을 할 수 없는 노인들을 서독으로 이주시킴으로 동독 정부의 재정 지출을 줄이며 각종 사회 부담을 감소시켜 보려는 의도가 있었기 때문이다.6) 하지만 이러한 귀순자들의 문제는 독일 사회에서 커다란 쟁점이 되지 못하였고 별 저항없이 독일 사회에서 수용되었다.
귀순자 문제가 독일 사회에 처음으로 여론화 되기 시작한 것은 1984년도의 일이다. 동독정부가 서독의 끈질기 요구로 서독 여행 허가기준을 대폭완화해 축적되어온 신청인들에게 한꺼번에 여행 허가를 발급하였기 때문이다. 일시에 많은 귀순자들이 서독으로 이주하게 되었고 이들의 처리문제가 정치권의 주요 테마가 되기 시작하였다. 귀순자 문제가 양독의 정치권의 쟁점으로 떠오르자 그동안 주로 60 세이상의 노인들에게만 허용해왔던 동독정부의 서독 여행허가 기준도 점차 완화되어 젊은 층의 서독행도 점차 증가하게 되었다. 1983년도에 탈출자를 포함한 모든 귀순자 수는 11,000 명이었으나 84년도에는 거의 4배에 해당되는 41,000 명에 달하였다. 이중에서 탈출자의 수가 35,000 명에 달한 것으로 집계되었다.
1984년도의 귀순자 러시는 그 이후에도 지속되어 비교적 높은 통계치를 보여 85년과 86년도에 각각 25,000 명과 26,000 명을 기록함으로 70년대에 비해 여전히 높은 수준을 보였다. 이러한 추이는 87년도에 가서 약간 수그러지는 양상을 보이다 다시 88년도에 4만명 이상으로 증가되는 모습을 나타냈다.
1984년 부터 늘어난 동독인의 서독 이주는 양적 증가보다 사회적 차원에서의 변화를 나타낸 것으로 중요성이 더욱 부각되었다. 1980년 까지 귀순자들 중 60세 이상이 차지하는 비율은 성인 귀순자의 50 % 이상이었으나 1984년에는 13%로 떨어졌으며 귀순자의 60 %가 동독에서 직장을 갖고 있던 것으로 나타나고 있다.7) 귀순자 문제가 양적 차원에서 질적 차원으로 옮겨가기 시작하는 가운데 지난 1989년 동독의 혼란기와 베를린 장벽의 붕괴로 인한 탈출자들의 급격한 증가 추세는 서독 정부로 하여금 귀순자 문제를 더이상 기존의 귀순자 대책 프로그램으로 해결할 수 없도록 하였다.
1989년 한해 동안 서독으로 귀순한 귀순자 수는 총 34만 4천여명에 달하였으며 이들은 거의 동독 정부의 허가없이 서독 땅을 밟은 자들로 모두 탈출자로 분류된다.
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총 귀순자 |
귀순자 중 탈출자 |
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1974 - 1983 |
13,000명(년평균) |
9,000명 |
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1984 |
41,000 |
35,000 |
|
1985 |
25,000 |
19,000 |
|
1986 |
26,000 |
20,000 |
|
1987 |
19,000 |
11,000 |
|
1988 |
40,000 |
29,000 |
|
1989 |
350,000 |
대다수 탈출자 |
귀순자들의 이주현상은 베를린 장벽이 무너진 다음 해인 1990년도에도 지속되어 90년 1, 2월에만 무려 120,000명이 서독으로 이주한 것으로 집계되고 있다. 그리고 이숫자는 동독 내 정치적 자유의 허용과 서독과의 통일의 기류가 서서히 싹트기 시작하면서 점차 누그러지는 모습을 보이게 되었으나 동독 귀순자들의 수용법이 종결된 1990년 6월 30일까지 19만명의 귀순자가 서독으로 이주하였고 10월 3일 통일조약이 완성된 시점까지 만 10개월 동안 26만명에 이른 것으로 나타나고 있다. 그리고 통일이 실현됨에 따라 귀순자라는 개념을 사라지고 동독은 서독의 체제에 편입되었다.
귀순자 문제가 통일과 더불어 종결됨과 동시에 해외이주자 문제는 통일된 사회에 새로운 현안으로 부각되었다. 그것은 1989년 이후 해외이주자 규모가 엄청나게 증가했기 때문이다. 해외이주자들의 서독행은 지난 1950년 부터 줄곧 이어져 왔으나 소련이 해체되고 동유럽 사회주의 국가들이 체제변화를 추구하던 80년대 말에는 그 규모가 일시에 증가해 서독사회에 새로운 도전이 되었다.
1988년 소련과 동유럽 체제전환의 시기에 시작된 해외이주자 대규모 증가는 1988년 37만여명, 1990년에는 40여만명으로 늘어났다. 해외이주자가 급증하자 콜 정부는 각종 특혜제도를 개정하고 이주절차를 까다롭게 해 이들의 유입을 제한하려 했으나 1991년 이후도 해마다 20만명 이상의 해외이주자가 유입되었다.
표4) 년도별 해외 이주자 현황 (명)
1950 47,497 1971 33,037
3. 독일 정부의 이주자 대책과 그 변화
3.1 기본대책
독일 정부의 귀순자와 해외 이주자 대책은 우호적이며 적극적이었다. 그 이유는 정치적 차원과 경제적 차원의 두 가지 설명을 필요로 한다.
우선 정치적으로 분단 이후 서독정부가 추진했던 대동독정책은 일관되게 통일을 전제로 한 것들이었다. 동독 귀순자의 사회정착을 돕기 위해 연방귀순자수용법(Bundesaufnahmegesetz)을 제정해 이들을 도왔다. 이 법에 따라 귀순자들은 서독주민에 앞서는 사회적 보호를 받았다. 예를 들어 동독의 직장경력을 인정했을 뿐 아니라 저렴한 사회주택을 서독주민보다 우선적으로 배정했다.
해외이주자의 경우에는 혈통주의를 바탕으로 하는 서독기본법 116조8)에 따라 독일혈통을 가진 사람에게 대한 독일이주를 가능케했고 이주자들에게는 동독 귀순자와 동일한 혜택을 주었다. 이런 정치적 배경 이외에도 서독인들은 소련을 중심으로 동유럽에 흩어져 살던 동포들에게 도덕적 동정심을 갖고 있었다. 그것은 해외이주자들의 대부분이 19세기 중반부터 유럽대륙에서 싹트기 시작한 민족주의의 희생양이었으며 독일민족에 의해 초래된 두차례 세계대전으로 안정된 생활을 못하고 여기저기 추방당했던 사람들이기 때문이다. 특히 히틀러의 소련침공과 유대인 대량학살로 미움을 받던 해외독일인들은 시베리아로 강제추방되거나 다른 곳으로 옮겨다니는 고통 속에서 살았다. 이런 비극의 역사를 알고 있는 독일인들은 늘 해외동포에게 도덕적 빚을 지고 있었고 국내이주를 환영했다.
이와 같은 정치적 차원의 귀순자나 이주자 문제 이외에 보다 현실적으로 이 문제를 적극 검토하고 수요하게 된 것은 전후 서독경제의 부흥에서 찾아야 한다. 전후 피폐해진 독일경제는 마샬계획에 힘입은 국민의 적극적인 참여로 꾸준히 회복되었다. 특히 에어하르트에 의해 추진된 독일의 사회적 시장경제는 커다란 성과를 보이며 사회 각계각층의 불만을 해소하고 라인강의 기적을 일으키게 되었다. 노동력이 부족했고 유고, 스페인, 이탈리아 등지에서 많은 노동자들이 유입되었고 터키와 멀리 한국에서도 광부와 간호원이 서독 땅을 밟았다.
특히 동족인 동독인의 이주는 정부의 입장에서도 환영할 만한 일이었고 해외이주자들의 순조로운 독일귀환을 가능케 했다. 해외이주자들은 연방수용법 이외에도 연방 추방자 및 탈출귀순자법(Bundesvertriebenen und Fluechtlingesgesetz: BVFG)과 손해보상법(Lastenausgleichgesetz: LAG)을 입법제정해 이들의 정착을 지원했다.
동독의 귀순자나 해외이주자는 서독주민에 비해 상대적인 특혜가 주어졌다. 이미 지적한대로 사회임대주택이 우선 배정되었고 이주 즉시 실업수당이 주어졌다. 실업수당도 이전 동독 거주지의 직업경력을 조건없이 100% 인정해주었다. 그 외 세금혜택을 비롯한 각종 정착금도 우선 지급되었다.
그러나 이런 특혜조치는 통일 후 나타나는 각종 후유증과 실업문제로 고통을 받고 있는 사회 저소득층이나 동독내 주민들의 불만을 초래했고 콜 정부는 새로운 사회적응법(Eingliederungsanpassungsgesetz)이나 해외이주자수용법(Das neue Aussiedler-aufnahmegesetz)을 새로 제정하는 등 여러 대책을 마련하기도 했다. 이 문제는 통일 후 가장 어려운 독일의 정치현안이 되었다.
3.2 프로그램 수정
독일 분단직후부터 지속되어온 귀순자와 해외이주자 지원대책은 1950년 긴급수용법을 시작으로 연방차원에서 수립해 나갔다. 귀순자와 해외이주자는 서독에 도착하는 즉시 특별한 배려를 받고 서독사회에 적응해나갔다.
서독정부의 적극적인 지원은 1989년부터 시작된 귀순자 및 해외이주자들의 대량발생으로 중단되었고 연방정부는 해외이주자들에 대한 사회적응법(Eingliederungsanpassungs-gesetz)을 새로 제정해 1990년 1월 1일부터 시행하게 되었다. 이와 함께 구소련이나 동유럽에서 몰려드는 이주자들을 제한하기 위해 신이주자 수용법(Das neue Aussiedler-aufnahmegesetz)를 제정해 1990년 7월 1일부터 시행에 들어갔다.
사회적응법은 대량탈출로 유입되기 시작한 귀순자나 해외이주자들의 혜택을 폐지하는 조치로 실업수당제도에서부터 세금혜택, 임대료 지원 등에 대한 기준을 보다 엄격하게 수정했다. 실업수당의 경우 이전에는 귀순자나 해외이주자들의 과거 직업별 소득수준에 따라 차등 지급했으나 개정안에 따라 모든 직업에 동일한 수당을 지불하도록 개정되었다.
이런 연방차원의 제도적 보완책 이외에 주정부는 주 차원에서 각각 사정에 맞는 제도를 도입해 귀순자나 해외이주자들에게 주어졌던 혜택을 축소해 나갔다. 예를 들어 이주자들이 가장 선호했던 베를린의 경우, 일괄지급했던 1인당 55 DM의 임시지원금 및 특수지원금을 폐지하고 3개월의 버스 무료승차권을 1개월로 축소했다. 바이에른 주는 이주자들에게 우선권을 주었던 사회임대주택 배정권을 개정한 바 있다. 그리고 주를 떠나 다른 곳으로 이동할 때에는 혜택을 중단하는 조치를 취했다. 이것은 이주자들이 수시로 다른 주로 이동해 혼란을 야기하기 때문이었다.9) 그리고 보다 근본적으로 해외이주자 문제를 해결하기 위한 수단으로 개정된 신이주자 수용법은 해외이주자들은 입국 전 독일대사관에 신청서를 제출토록 했다. 이주허가서를 발급해 일시에 몰려드는 이주자를 통제한다는 취지였다. 당시 소련 및 동구 주재 독일대사관은 연일 몰려드는 신청자들로 만원을 이루었다.
이런 조치가 취해지자 1990년 한해 40만명에 육박하던 이주자는 91년부터 20만명 선으로 감소했다. 그러나 이 규모도 당시 독일에게는 부담스런 숫자였고 정치권의 대응도 숨가빴다. 당시 오스카 라폰테인 사민당 당수의 해외이주자 발언은 그간 도덕적 차원에서 소극적으로 다뤄왔던 이주자들의 문제를 철저히 현실적으로 다루어야 한다는 정치권의 의지를 담고 있었다.10) 표5)는 정부의 귀순자 대책 및 변화를 정리한 것이다.
표5) 정부의 귀순자 및 해외이주자 대책과 1990년 1월 1일자로 시행된 사회적응법
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기존규정 |
개정내용 |
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실업수당(Arbeitslosengeld): - 기존 소득에 비례해서 지금, 예)슈베른 시 출신의사는 월 2천DM 실업수당수령(서독과동일)
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귀순정착금 지금: -기존소득과 무관 1회 일괄지급 -경력 무시, 의사,자영업자,노동자 동일하게 월1천1DM 수령 |
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이주자의 동독 내 동산 보상금: 1,800 DM |
보상금규모 축소: 1,400 DM |
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임대비지원금: 유리한 기준적용 |
임대비 유리조항 페지: 유리하게 책정된 기준규모폐지 |
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사회주택: 이주자 유리 |
사회주택공급 우선권제 폐지 및 제한조치 |
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세금 : 이주자에게 혜택 |
혜택 페지 |
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병가금 : 제한조치 無 |
상한제 도입, 일괄이주금 초과불허 |
표5)에 나타난 개정이유는 동독 귀순자들의 60%가 이주 후 병가를 우선 신청하는 것으로 드러났기 때문이다. 이런 무임승차로 인해 의료보험조합인 AOK는 매달 2백만 DM 이상 비용이 발생한 것으로 집계됐다. 이것은 일부의사들이 베를린 마리엔펠데 이주자 보호소에 병가신청 제도를 소개해 이들에게 ‘정착곤란증’이라는 진단서를 발급했기 때문이다. 병가금이 실업수당 보다 높은 것도 병가를 부추겼다.
이상과 같이 독일 귀순자와 해외이주자 현황과 대책을 살펴보았다. 우리나라도 탈출자로 인한 사회문제가 부상하고 있다. 탈북사태가 이미 10년을 넘었음에도 그 해결의 실마리가 보이지 않으며 탈북자의 입국은 언제라도 일어날 가능성이 매우 높다. 이런 상황 속에서 통일정책은 시간과 공간을 포함하는 광범위한 정책이 되어야 함을 감지하게 된다. 독일의 사례는 우리에게도 시사하는 바가 적지 않다. 통일정책이 단순한 계획과 희망의 차원을 넘어 구체적이고 현실적인 방안이 되어야 사실도 더욱 명확해지고 있다.
독일의 정책이 시사하듯이 우리도 다가올 탈북자와 통일 후 구 소련이나 중국에 광범위하게 흩어져 있는 우리혈통을 어떻게 처리하게 될지 역사적, 문화적 검토가 있어야 한다. 그 문제는 그때가서 검토해 보겠다는 안일한 생각으로는 통일한국의 미래는 불투명하다.
IUED
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